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四川久远银海畅辉软件有限公司滥用市场支配地位案

【发布时间:2018-07-31】 【来源:】 【关闭】

201783日,省局对四川久远银海畅辉软件有限公司下发处罚决定书,对其滥用在广元地区医保刷卡支付终端结算软件市场中的优势地位进行搭售行为作出行政处罚。这是省局查处的首例滥用市场支配地位垄断案件,开拓了反垄断执法新领域,为查办垄断案件积累了宝贵经验。

一、案情介绍

1.案件由来。20141216日,广元市工商局接到广元市纪委移交的案件线索,称广元市医保支付系统刷卡软件行业存在垄断行为。按照《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》的要求,广元市工商局经初步摸排后向省工商局做了专题汇报。省工商局立即抽调人员对该案件线索进行初查,收集了初步证据,认为涉嫌垄断行为,向国家工商总局进行汇报,国家工商总局授权四川省工商局对四川久远银海畅辉软件有限公司涉嫌垄断行为进行立案调查。2016年9月15日,省工商局正式立案,并抽调省工商局、广元市工商局执法力量成立了专案组,全面开展调查取证工作,并顺利结案。

2.违法事实。人社部2003年开始在全国推行统一的劳动和社会保障电子政务工程,简称“金保工程”(即“社会保险管理信息系统”)。其目的利用是先进的信息技术,以中央、省、市三级网络为依托,实现涵盖县、乡等基层机构的劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用,包括了就业、失业、医保、社保等子系统。其中最主要的一个功能是在全民参保的背景下,个人购买社保目录内的药品或医疗服务时,实现社保资金的实时结算,从而取代“先消费再报账”的传统结算方式。“金保工程”由各地政府通过招投标的方式确定软件公司开发设计,并且按照国家相关政策的规定一个地级市的区域内,只能有一个“金保工程”系统,由人社部门管理使用。

为了实现跟“金保工程”对接,定点药店和定点医疗机构(以下简称两定机构)需要安装一套医保刷卡支付终端结算应用软件(以下简称支付软件),该软件在社保卡刷卡终端应用,实现社保卡持卡人使用社保金购买目录内药品或服务时实时结算。该软件的开发没有设置限制,任意一家软件公司都可以依据人社局公开的“金保工程”端口数据后进行开发设计,并通过人社局的测试后投入使用。

支付软件虽与“金保工程”配套使用,但从开发设计、功能目的、使用主体和方式等方面来看,支付软件属于独立于“金保工程”之外的一套应用软件。

20102月,广元市政府对广元地区“金保工程”的开发设计项目进行公开招标,四川久远银海软件股份有限公司(以下简称银海公司)中标。“金保工程”项目内容包括基本医疗支付系统的数据架构、端口设计、数据交换等方面的开发,其目的之一是实现参保单位、“两定”机构、消费者等终端用户与广元市人社局“金保工程”系统的实时结算。广元市“金保工程”系统于20124月正式上线运行后,银海公司凭借其在“金保工程”中心端开发上的技术优势,经向广元市人社局申请开发医保刷卡支付软件,并成功通过人社局测试。随后,广元市人社局向其所辖县(区)人社局以及城区各“两定”机构下发了《关于金保工程上线后医疗保险网络切换有关工作的通知》,明确要求“各定点机构请及时与通讯公司和四川久远银海软件股份有限公司联系,切换网络、更换前端读卡设备,安装新的医疗支付系统软件”,并在附件中明确了与新系统匹配的硬件设备配置标准。截至调查终结,广元市辖区内仅有银海公司开发的支付软件,即“两定机构”唯一可选择的支付软件。

20144月,银海公司应绵阳市政府的要求,在绵阳市全资设立畅辉公司四川久远银海畅辉软件有限公司(以下简称畅辉公司),银海公司为畅辉公司的唯一股东。同时,银海公司将其在广元地区的全部社保业务都转交给畅辉公司,包括对两定机构支付软件的安装维护。畅辉公司在广元地区开展支付软件的安装业务时,为了扩大销售收入,在与两定机构签订《技术开发合同》时,将加密键盘和密码器作为合同附件,约定两定机构必须同时购买加密键盘和密码器,否则不予安装。因为畅辉公司是广元地区两定机构唯一可以选择的支付系统安装公司,两定机构只能购买其提供的加密键盘和读卡器。

另查,畅辉公司销售的加密键盘和读卡器都是由银海公司从成都迈德金卡系统有限公司处统一购进,按照畅辉公司申报的需求进行配发。20144月至2016年,畅辉公司共签订含加密键盘和读卡器的技术开发合同360份,销售单价为加密键盘1000元、密码器200元,销售加密键盘和密码器总金额为52.34万元。银海公司采购价为12.8670万元,畅辉公司获取收益39.473万元。畅辉公司2015年度在广元地区的总销售额为299.43万元。

3.处罚情况。畅辉公司利用其在广元地区医保支付软件市场的支配地位,无正当理由,与两定机构签订《技术开发合同》时,强行向两定机构搭售由其提供的加密键盘和读卡器。畅辉公司的行为涉嫌违反《反垄断法》第十七条“禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为:……(五)没有正当理由搭售商品,或者在交易时附加其他不合理的交易条件”之规定,依据《反垄断法》第四十七条“ 经营者违反本法规定,滥用市场支配地位的,由反垄断执法机构责令停止违法行为,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。”的规定,建议责令畅辉公司改正违法行为,并对畅辉公司作出如下处罚:

1.没收违法所得 39.473万元;

2.对畅辉公司处以2015 年度广元地区社保业务销售额百分之七的罚款,计20.9601万元。

二、案件分析

对于滥用市场支配地位案件,我们需要做四项工作:一是界定相关市场,即明确案件中参与竞争的商品市场和地域市场;二是认定市场支配地位,即分析当事人是否具备市场支配地位;三是认定滥用行为,即判断当事人的行为是否滥用了市场支配地位;四是分析社会效果,即分析当事人的滥用行为对市场竞争的影响,其对社会造成的消极影响和积极影响等。按照这一原则,我们需要对本案进行分析。

(一)相关市场的界定

根据《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》,相关市场的界定通常是对竞争行为进行分析的起点。在本案中,界定相关市场是对滥用市场支配地位行为进行分析的前提。按照《中华人民共和国反垄断法》(简称《反垄断法》),相关市场是指经营者在一定时期内就特定商品或者服务(以下统称商品)进行竞争的商品范围和地域范围。根据《反垄断法》及《国务院反垄断委员会关于相关市场界定的指南》,相关市场范围的大小主要取决于商品(地域)的可替代程度,应当从需求替代和供给替代的角度界定相关商品市场和相关地域市场。

本案涉及的商品主要是满足经营性需要,因此重点考察行业经营者的需求,从商品的开发设计特征、功能用途等方面进行需求替代分析和供给替代分析,界定相关市场。

1.相关商品市场。支付软件是配合“金保工程”中心端运行于两定机构,用于个人使用社保卡购买社保目录内药品或医疗服务,并达到社保卡上医保金实时结算的应用软件。支付软件市场属于独立的商品市场。

1)从需求方面分析,支付软件具有不可替代性,它是实现个人使用医保金在两定机构内消费药品或医疗服务是,完成个人医保金实时结算的唯一软件。目前,市场上购买药品或医疗服务购买方式除了使用医保金支付外,还存在现金支付、银行卡支付、网络支付(支付宝、微信)等非医保金支付方式,这些支付方式都与医保金支付有明显区别。

从使用功能上看,医保金支付与非医保金支付不具备紧密替代关系。在国家全力推行全民参保政策背景下,消费者所持有的社保(医保)卡只有通过医保刷卡支付软件,才能使用自己的医保金购买药品或医疗服务。现金支付的方式,理论上是可以实现医保金的结算,但需要先自行按市场价格支付,然后凭票据按相应的政策进行报销,不能实现实时结算,同时国家推行“金保工程”的目的,也是要用医保支付这种实时结算的模式取代现金支付这种“先支付后报销”的模式。银行卡支付和网络支付可以实现个人资金账户的实时结算,但这个资金账户是独立于个人医保金账户,二者之间并无关联,因此也无法实现医保金账户的实时结算。

从消费习惯上看,医保金支付和非医保金支付之间不存在紧密替代关系。按照有关规定,个人医保账户上的资金,只能用于在“两定”机构内,按照医保相应的政策,购买药品或医疗服务,不能用于日常生活开支;而非医保金除了用于日常生活开支外,在所有医院和药店(含“两定”机构)内只能按市场价格购买所需的药品或医疗服务。因此,消费者往往会优先选择具备“两定”资质的药店或医院,用自己的医保金购买药品或医疗服务。

2)从供给方面分析,支付软件在设计上具有不可替代性。其设计目的是实现消费者在两定机构使用社保(医保)卡购买药品或医疗服务时,能与“金保工程”中心端进行实时数据交换,达到个人医保金账户实时结算的功能目的。因此,其设计和开发必须一方面必须匹配“金保工程”外接数据端口的标准,另一方面,对软件本身的稳定性和安全性也有较高的要求。因此,软件公司要进入医保支付系统应用软件市场必须要向当地人社局提出申请,并经过严格审查和软件测试后,才能投入当地市场销售。其他支付软件,如银行支付软件(平台)、网络支付软件(平台),既不匹配“金保工程”的外接端口标准,也未通过人社局的测试,因此,个人社保(医保)卡是无法在银行支付软件(平台)或网络支付软件(平台)上使用。

2.相关地域市场。该案件线索所涉及的相关地域市场应确定为广元市(含其所辖的所有县区)。按照国家相关政策和规定,广元市只能有一个“金保工程”,同时,其他市(州)的“金保工程”无法在广元市上线运行,因此,配合广元市“金保工程”的“医保支付系统应用软件”仅能在广元市区域内使用。

综上所述,本案相关市场应界定为:广元市行政管辖规划区域内(包括四县三区)的两定机构所使用的支付软件市场。

(二)畅辉公司市场支配地位的认定

1.畅辉公司在相关市场中的市场份额。银海公司通过广元市人社局的测试,成功开发了一套支付软件。该支付软件是广元地区唯一的支付软件,广元市人社局也下发了相关文件明确了广元地区两定机构配合“金保工程”使用的医保支付软件的安装和维护由银海公司负责。2014年畅辉公司成立后,银海公司将支付软件业务全部移交给畅辉公司,故在广元支付软件市场上,有且仅有畅辉公司一家经营者,畅辉公司占有100%的市场份额。

2.两定机构对畅辉公司依赖程度。广元地区的两定机构必须使用畅辉公司提供的支付软件,才能实现消费者购买药品或医疗服务时使用个人医保金的实时结算。在国家要求全民参保的背景下,消费者大多选择使用医保金购买目录范围内的药品,两定机构为了吸引消费、增加销量等目的,必须要安装支付软件。而在广元地区,畅辉公司是唯一能提供支付软件产品和服务的经营者,因此,两定机构对畅辉公司具有较强的依赖性。

3.其他经营者进入相关市场的难易程度。其他软件公司要开发医保支付软件,必须向广元市人社局提出申请,获得开发该软件所必需的外接端口数据标准,完成开发并通过人社局的测试后,才能投入市场销售。目前在广元地区,只有银海公司向人社局提出申请并通过测试。

综上所述,我局认为畅辉公司在广元市辖区范围内适的医保刷卡支付软件市场上具有市场支配地位。

(三)畅辉公司滥用市场支配地位的行为认定

1.畅辉公司的涉嫌违法行为。畅辉公司为提高自己的营业收入,凭借在支付软件市场上的支配地位,在未告知或提醒两定机构可以自由选择加密键盘和读卡器的情况下,与两定机构签订了《技术开发合同》时,以合同附件的方式,直接强制向两定机构销售由其提供的加密键盘和读卡器。若两定机构对不购买加密键盘和密码器,则畅辉公司不予提供支付软件安装服务。

2.无正当理由的认定。尽管密码键盘和读卡器是正常使用支付软件的必需硬件设备,但是其与支付软件之间不具备直接的关联性。按照广元市人社局《关于金保工程上线后医疗保险网络切换有关工作的通知》(广人社办〔201216号)的规定,任何厂家生产的密码键盘和读卡器,只要符合国家人社部的技术标准,均能够满足医保支付软件的使用要求,两定机构可以自由选择购买符合技术标准的密码键盘和读卡器。因此,畅辉公司向两定机构搭售加密键盘和读卡器是不具备正当性的。

综上,畅辉公司无正当理由,滥用其在广元地区支付软件市场的支配地位,搭售加密键盘和密码器。

(四)畅辉公司违法行为的危害性分析。

1.破坏了加密键盘和读卡器生产销售市场的竞争秩序。在调查中发现,畅辉公司利用其在广元地区支付软件上的市场支配地位,搭售加密键盘和读卡器,以此控制了广元地区适用于支付软件的加密键盘和读卡器的销售市场,排除、限制了其他供货商竞争,破坏广元地区加密键盘和密码器市场的竞争格局。

2.损害了两定机构的合法利益。银海公司采购密码键盘和读卡器的价格为295/套,而畅辉公司向广元地区两定机构的销售价格为1200/套,利润空间达到905/套。银海公司这种不合理高价搭售商品的行为不仅剥夺了两定机构对密码键盘和读卡器的自由选择权,同时也增加了两定机构的经营成本,严重损害了两定机构的合法利益。两定机构成本增加,可能会导致提高药品销售价格,进而使消费者支付更高的价格,损害消费者的权益。

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